Diplomatiek spel

Op 4 februari 2004 stuurt Clifford Sobel, op dat moment de Amerikaanse ambassadeur in Den Haag, een ambtsbericht naar Washington. Hij beschrijft hierin de nieuw aangetreden Minister van Buitenlandse Zaken:

“FM (red. Foreign Minister) Bot could help gain EU cooperation on issues of critical importance to the US. We should ask for help on the following issues within the EU: (…)

- Turkey: Bot should be asked to show leadership on this issue within the EU. A former ambassador to Turkey, bot already has altered the MFA (red. Ministry of Foreign Affairs) course, making clear that he favors Turkey EU accession, if it meets Copenhagen criteria.”

(…) PM Balkenende has given him the lead; thus, U.S.-EU relations in the second half of 2004 depend largely on this man abilities and attitudes.”

Sobel ziet in Ben Bot een ambitieuze minister van Buitenlandse Zaken met een trans-Atlantische agenda. En dat kunnen de Amerikanen goed gebruiken als er binnenkort beslist moet worden over de start van de toetredingsonderhandelingen met Turkije. De Amerikanen willen namelijk maar al te graag dat het land lid wordt van de EU.

Al sinds 1952 is Turkije lid van de NAVO en daarmee een belangrijke bondgenoot van de Amerikanen in een instabiele regio. Israël en Libanon liggen om de hoek en vanaf de luchtbasis Incirlik zijn ook Iran en het zuidelijke deel van Rusland goed te bereiken. Hoe steviger Turkije verankerd wordt in Westerse bondgenootschappen, hoe beter. De Europese Unie is daarvoor een uitermate geschikte en logische vervolgstap. Omdat ze zelf niet bij Europese bijeenkomsten aanwezig kunnen zijn, houden ze het Turkse toetredingsproces minutieus in de gaten en proberen ze het waar mogelijk te sturen.

Vanaf hun ambassade in Den Haag berichten ze Washington veelvuldig over de stappen die er onder Nederlands voorzitterschap gezet worden. Hiervan getuigen de vele ambtsberichten die via Wikileaks in te zien zijn. Veel informatie krijgen ze van Nederlandse diplomaten zelf, die zijn er kind aan huis. “De contacten waren goed” zegt Ben Bot hierover. Er is de Amerikanen echter zoveel aan een positieve uitkomst gelegen, dat ze enige druk niet schuwen. “We werden regelmatig gebeld”, aldus Tom de Bruijn die als Permanent Vertegenwoordiger in Brussel de vergaderingen voorzit, “Ik dacht wel eens: Ik heb nu even wat anders te doen dan de Amerikanen te woord staan.”

Dat de kwestie Cyprus het moeilijkste punt van de onderhandelingen zal worden, merken de Nederlanders direct op de eerste dag van de top al. In een door Wikileaks openbaar gemaakt ambtsbericht dat de Amerikaanse Ambassadeur in Den Haag op 23 december 2004 naar Washington stuurt, worden die onderhandelingen op de 16e en 17e december 2004 uitvoerig uit de doeken gedaan.

De Nederlandse delegatie denkt de oplossing gevonden te hebben in een reeds bestaande overeenkomst tussen de EU en Turkije. Dit zogenaamde Ankara Agreement zal worden uitgebreid met de tien nieuwe lidstaten, waaronder Cyprus. Op die manier wordt een directe erkenning van de republiek vermeden en kan die horde snel genomen worden, argumenteren de Nederlanders. Maar de Turken willen niets ondertekenen dat ook maar enigszins lijkt op erkenning. Die harde opstelling is volgens een Nederlandse diplomaat typisch voor de Turken. Hij zegt hierover tegen de Amerikaanse Ambassadeur: “they came to this like a negotiation for a rug in the bazaar. If things had run in a straight line, they would have suspected they could have gotten a better deal”.

Ook de tweede dag houden de Turken voet bij stuk. Wat de Nederlanders ook voorstellen, het is de Turken allemaal te officieel. De gemoederen lopen zo hoog op, dat Erdogan dreigt op te stappen. Het zou het mislukken van de top betekenen. De schrik slaat de Nederlanders om het hart. Tony Blair wordt gevraagd om op Erdogan in te praten. Als de Turken nu het verdrag niet willen ondertekenen, dan kan dat eventueel ook nog voor de start van de daadwerkelijke toetredingsonderhandelingen op 3 oktober 2005. Met die formulering kan Erdogan akkoord gaan zonder gezichtsverlies te lijden.

Om de lidstaat Cyprus gerust te stellen moet er wel een verklaring op papier komen. De Nederlandse diplomaat herinnert het zich als volgt: "I just tore the page from my book and drew three lines at the bottom of it (…)Finally, Erdogan instructed his State Secretary to sign on behalf of Turkey; State Secretary Atzo Nicolai signed for the Dutch, and Commissioner Rehn signed for the Commission; this paper was then copied and circulated to the Council."

Het heeft maar een haar gescheeld, maar het is gelukt. Met alle lidstaten en Turkije binnenboord kan er eindelijk een toost worden uitgebracht op de goede afloop. De bladzijde waarop de paraaf van de Turken staat is echter nooit bij de officiële documenten van de top gevoegd. Dit tot genoegen van de Nederlandse diplomaat die het de Amerikaanse ambassadeur met een glimlach vertelt: “As for Turkey's Declaration? It will forever be missing; historians will search in vain for a paper since "there never was one". 

Als iets de onderhandelingen tussen de Europese Unie en Turkije op scherp zet, dan is het de positie van Cyprus. Vanaf het moment dat in 1983 de Turkse Republiek Noord-Cyprus uitgeroepen wordt, is het kleine eilandje opgedeeld in een Grieks-Cypriotische staat - de algemeen erkende republiek - en een Turks-Cypriotische staat - die alleen door Turkije wordt erkend. Het is een harde eis van de Europese Unie dat Turkije ook de Republiek Cyprus erkent, die sinds mei 2004 lid van is van de EU.

Een maand voor de toetreding wordt op het gehele eiland een referendum gehouden over het plan van de Secretaris-Generaal van de VN Kofi Annan. Het plan beoogt als oplossing voor de tweedeling het vormen van één federale overheid, waarin de twee deelstaten een grote mate van zelfstandigheid behouden. De Turken, met de wil om ook tot de Europese Unie te mogen toetreden, sporen de bewoners van Noord-Cyprus aan om in te stemmen met het Annan-plan. Een tweederde meerderheid geeft hier gehoor aan. Het is een overwinning voor Erdogan die hierin een handreiking aan de EU ziet. De Grieks-Cyprioten stemmen echter en masse tegen, waardoor het plan niet kan worden doorgevoerd. De tweedeling blijft, de Republiek Cyprus treedt toe tot de EU en de Turken zien hun positie verslechteren.

Dit is duidelijk te merken als de eis tot erkenning van de Republiek Cyprus tijdens de top in december 2004 door het Nederlands voorzitterschap weer op tafel wordt gelegd. Erdogan stelt zich onverbiddelijk op. Volgens Peter Westmacott, de Britse ambassadeur in Ankara, voelden de Turken zich door de Grieks-Cyprioten in hun hemd gezet. “Het was in hun ogen niet hun fout dat er geen akkoord was gekomen, dus waarom zouden ze verantwoordelijk zijn voor probleem dat zij niet veroorzaakt hadden.” Zonder een Turkse erkenning van hun republiek komt er echter geen handtekening van de Grieks-Cyprioten. De Nederlandse delegatie ziet de zo zorgvuldig voorbereide top al in het water vallen. Het is van het grootste belang dat ze de Cyprioten zo ver krijgen hun harde eis tot erkenning af te zwakken.

Als klein land, net lid van de Unie, hebben de Cyprioten echter ook weer niet al te veel keus. Om de Cyprioten aan hun bescheiden positie te herinneren, roepen de Nederlanders de hulp in van de grote landen in de Europese Unie. Tony Blair, Jacques Chirac en Gerhard Schröder worden opgetrommeld om de Cyprioten onder druk te zetten. Tom de Bruijn, Permanent Vertegenwoordiger van Nederland bij de EU herinnert zich nog aan de woorden waarmee Chirac de Cypriotische president Papadopoulos op z´n plek wees. “Hij riep ‘Papa qui?’ Natuurlijk wist hij heel goed om wie het ging, maar het was een beetje gespeeld zo van ‘dit is een klein land en dat gaat ons niet een beetje dicteren wat uiteindelijk de uitkomst zou zijn van de onderhandeling.”

“Nu horen we bij Europa”, zo positief klinken de krantenkoppen in Turkije in 1963. De Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken, Joseph Luns, heeft de dag ervoor het associatieverdrag tussen de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en Turkije getekend. Nederland is op dat moment verantwoordelijk als voorzitter van de Europese gemeenschap, net zoals nu.

In 1963 lukt het dus wel. In Andere Tijden zien we hoe Europa en Turkije toenadering tot elkaar vinden. Maar waarom is de Europese gemeenschap zo gebrand op een verdrag met dit land in het oosten? In de jaren ’50 heerst de angst dat de communistische Sovjet-Unie Turkije en Griekenland wil annexeren. Het Westen ziet de noodzaak om in te grijpen. Harry Truman, destijds president van de Verenigde Staten, verwoordt het luid en duidelijk: “Turkije verdient onze aandacht. De toekomst van Turkije als onafhankelijk, economisch gezond land is niet minder belangrijk voor de vrije wereld dan de toekomst van Griekenland.”

Het is van belang om Turkije zowel politiek als economisch te betrekken bij de ‘Europese club’. In 1957 verenigt deze ‘club’ – waaronder Nederland – zich in de EEG. De deur om toe te treden tot de gemeenschap staat weliswaar open, maar de Europese Gemeenschap verwacht niet dat Turkije al zo snel belangstelling toont. Daarbij is de eigen blik sterk gericht op het Westen en met name Amerika. Vooral economisch gezien is een band met Turkije niet aantrekkelijk: het land is arm. Charles Rutten, destijds ambtenaar van Buitenlandse Zaken, legt in Andere Tijden uit waarom - in tegenstelling tot nu - de islamitische godsdienst juist geen rol speelt.

Politieke argumenten voor een associatieverdrag geven de doorslag in 1963. Minister Luns gaat als voorzitter van de Europese Gemeenschap naar Turkije om te tekenen. Hij geeft een hoopvolle toespraak: “Voor Turkije geldt deze overeenkomst als een nieuw bewijs, namelijk voor het fundamentele Europese karakter van dit land”. Toch liggen voor de Turken nog veel obstakels op de weg om officieel toe te treden tot Europa. Zo zal blijken uit de ruim vijftig jaar die volgen.