Aardgas als smeerolie

Vloek of zegen?

De vier noordelijke commissarissen van de koningin en een zware regeringsdelegatie zitten in een zaaltje. Het is midden jaren tachtig. De bespreking duurt al uren, er is een impasse bereikt. Grote bedragen zijn over tafel gegaan, maar voor de commissarissen is het niet genoeg. Henk Vonhoff weet nog hoe hij, toen commissaris voor Groningen, tegen de minister van Financiën, Ruding, riep: “Je mag alles houden uit het provinciale fonds. Ik hoef niets uit het gemeentefonds. Geef mij maar gewoon het aardgas. Desnoods doe ik een laken om mij heen en word als sjeik lid van de OPEC.” Het is een grap, maar raakt aan een diepere waarheid, namelijk het belang van het aardgasgeld in de onderhandelingen. En niet alleen Groningen profiteert van het aardgas, het hele land snoept mee, al jaren.

In 1959 wordt er een heuse schat ontdekt in de Nederlandse bodem. Het is de aardgasbel bij het Groningse Slochteren, een gasveld dat goed is voor de helft van de gasvoorraad van de Europese Unie. Dankzij de Groningse goudmijn is er tussen 1965 en 2004 een slordige 159 miljard euro aan aardgasbaten in de staatskas terechtgekomen. Dit geld heeft Nederland voorgoed veranderd. Het brengt ons veiligheid, werkgelegenheid, en een prestigieus project waar toeristen uit de hele wereld voor naar Nederland komen: de Oosterscheldedam. Zo dringt aardgas door tot in de wortels van de maatschappij.

Zouden we zonder aardgas het poldermodel hebben gekend, of de sociale verzorgingsstaat en de Hoge Snelheidslijn en de Betuwelijn? Het zijn vragen die econoom Aad Correljé in zijn onderzoek naar het effect van het aardgasgeld op de politieke besluitvorming probeert te beantwoorden. Hij merkt op dat het geld niet alleen een rol speelt bij het mogelijk maken van projecten, maar ook een van de succesfactoren van het poldermodel is: “Ik denk dat het aardgas hier in Nederland een behoorlijke rol heeft gespeeld in de politieke verhoudingen en als smeerolie heeft gediend voor de verschillende kabinetten, dat het hun discussies makkelijker heeft gemaakt dan anders het geval was geweest.” De term smeerolie vindt ook weerklank bij oud-politici die in de jaren zeventig de opkomst van de aardgasinkomsten hebben meegemaakt. Of, zoals voormalig PvdA minister en Tweede-Kamerlid Marcel van Dam het zegt: “Het is een glijmiddel”.

Maar het gemakkelijk vloeiende geld kent ook schaduwkanten. Volgens oud-politici als Jan Terlouw (D66) en Harry Notenboom (KVP) hebben vroegere kabinetten dankzij het aardgasgeld een riant sociaal stelsel kunnen opbouwen. Notenboom vindt dat dat veel te snel is gegaan waardoor er later flink en pijnlijk gesneden moest worden in verworven rechten van uitkeringsgerechtigden. Terlouw vindt dat onze economie er lui van geworden is en te weinig innovatief. “Landen als Japan die geen natuurlijke bodemschatten hebben zijn gaan investeren in de opleiding van mensen. Dat heeft het land een sterk concurrerende economie gebracht.” Goed of slecht, een stimulans of een fopspeen, oud-bestuurders zijn het over één ding wel eens: zonder het aardgasgeld zou Nederland het financieel moeilijker hebben gehad. Of zoals Vonhoff het verwoordt: “Nederland is België plus aardgas”.

1200 Kilometer gasleiding

In de zomer van 1965 ondergaat Nederland een ingrijpende operatie. Binnen zes maanden gaat er 1200 kilometer buis de grond in, dwars door bossen heen en onder wegen en kanalen door. Nergens is er vertraging van enige betekenis, er bestaan nog geen actiegroepen voor leefmilieu of korenwolf. Amerikaanse en Franse ploegen met specialisten zijn ingevlogen om het land in hoog tempo aan het aardgas te leggen.

Al direct na de vondst van de Slochterenbel komt oliemaatschappij Esso (die samen met Shell in de NAM het aardgasveld exploiteert) met een plan om de Nederlandse markt klaar te stomen voor aardgas. Industrie en vooral huishoudens worden door middel van reclamecampagnes bestookt om hen te doordringen van de voordelen van aardgas. Volgens Esso zijn de benodigde investeringen binnen korte tijd terug te verdienen. Met lage verkoopprijzen en redelijke inkoopprijzen wel te verstaan. De overheid ziet hier wel iets in. Met de suggestie om snel over te gaan op aardgas kunnen de kosten voor de aanleg van het leidingennetwerk snel worden terugverdiend. Saillant detail is dat men het aardgas zo snel mogelijk uit de grond wilde halen omdat gedacht werd dat de nog schonere kernenergie binnen afzienbare tijd het aardgas van de energiemarkt zou stoten.

Voor energieverslindende industrieën is het aardgas een zegen, want tegen redelijke inkoopprijzen wordt hun concurrentiepositie sterker. Het is een van de redenen dat bijvoorbeeld de glastuinbouw in ons land tot ongekende bloei kan komen. Voor de Nederlandse burger is het vooral ‘effe wennen’ in het begin. De gasfornuizen en andere huishoudelijke apparaten die op gas werken, moeten worden omgebouwd of vervangen. Aardgas heeft een andere verbrandingswaarde dan het oude vertrouwde stadsgas dat uit cokes wordt gestookt.

Voorafgaand aan de echte ombouw gaan enquêteurs de huizen af om na te gaan welke apparatuur de mensen in huis hebben. Ze maken de mensen tevens attent op de mogelijkheid om oude toestellen in te ruilen voor nieuwe. Om dat doel te bereiken worden hoge inruilpremies voor oude toestellen betaald. In totaal wordt er in nog geen vijf jaar tijd 1,7 miljoen oude gastoestellen vervangen door nieuwe, 1 miljoen aansluitingen worden omgebouwd. De totale kosten van deze mega-operatie bedragen 650 miljoen gulden.

Mythe of werkelijkheid?

De ontdekking van de gasbel in 1959 door de NAM wordt met geheimzinnigheid omringd. De eerste schattingen van het aantal kubieke meters gas onder de Groningse klei liggen rond de 60 miljard. Dit cijfer wordt niet bekend gemaakt, wel wordt minister van Economische Zaken Jan de Pous op de hoogte gebracht. De NAM wil in alle rust met de Nederlandse overheid onderhandelen over de manier waarop het gas uit de grond moet worden gehaald.

Maar een Belgische Europarlementariër, Leemans, zorgt een jaar later, in 1960, voor grote opschudding. In een televisie-interview schat hij de omvang van de gasbel op minstens 300 miljard kubieke meter, op basis van Belgische seismologische voorspellingen. De NAM ontkent dit eerst, maar latere boringen tonen aan dat Leemans een zeer bescheiden schatting naar buiten heeft gebracht. Vanaf 1963 wordt publiekelijk gesproken over een gasvoorraad van minstens 1100 miljard kubieke meter. Het wordt duidelijk dat ons land daarmee een van de grootste gasvelden tot dan toe bekend herbergt.

In april 1963 ondertekent minister de Pous het document waarmee de Gasunie wordt opgericht; de ontginning van het Groningse aardgasveld wordt mogelijk. Een jaar eerder heeft hij dan al de Aardgasnota door de Tweede Kamer geloodst. In de nota staat het marktwaardebeginsel opgenomen, wat betekent dat gas op de markt dient te komen tegen een prijs die vergelijkbaar is met die van soortgelijke producten, zoals olie. Zo is de koppeling van het gas aan de olieprijs zonder noemenswaardig verzet een feit, en dat zal de komende decennia regelmatig tot strubbelingen leiden. Vooral wanneer de olieprijzen stijgen en de consument een hogere energierekening gepresenteerd krijgt.

NV Nederlandse Gasunie verenigt Shell, Esso, staatsmijnen en de Nederlandse Staat. Dit bedrijf krijgt het alleenrecht op de inkoop van Nederlands gas en het sluiten van exportcontracten. In de praktijk komt het erop neer dat de staat meer dan 70% van de winstopbrengst krijgt. Door de spectaculaire olieprijsstijgingen van de jaren zeventig en tachtig legt die winstverdeling de Staat der Nederlanden geen windeieren. En het einde is voorlopig nog niet in zicht. Econoom Correljé: “We hebben tot nu toe iets meer dan de helft van de tot nu toe bekende hoeveelheid aardgas in de Nederlandse bodem geproduceerd. Dat heeft ons ruim 150 miljard euro opgeleverd. We kunnen, zo het er nu naar uit ziet, minstens nog zo’n hoeveelheid tegemoet zien.”

Miljarden gaan naar de algemene middelen

De aardgasmiljarden worden niet in een apart potje gestopt maar vallen direct toe aan de algemene middelen. En die staan onder het toezicht van de minister van Financiën. Het is minister Zijlstra die dit in de jaren zestig er door heen drukt, bang als hij is dat zijn collega’s te makkelijk met deze extra inkomsten uitgaven willen dekken. Anders dan minister De Pous, die pleit voor een apart fonds, behoort het geld volgens Zijlstra de staat en dus iedereen toe.

Begin jaren ’70 vindt de regering dat de bedrijfswinsten door de stijgende gasprijs wel erg hoog worden. Dit wordt opgelost door bij een hoge gasprijs nog meer winst af te romen; in 1972 bedingt minister Langman van EZ dat het winstaandeel van de Staat, op het moment dat de gasprijs een bepaalde grens overschrijdt, wordt verhoogd van 70 naar 85%. Zijn opvolger minister Lubbers weet later een nog hogere schijf te bedingen, waarbij 95% naar de Staat vloeit. Terwijl de aardgasbaten in 1973 nog 2 miljard bedragen stijgt dit in 1981, op het hoogtepunt van de tweede oliecrisis naar 19 miljard gulden! Dat is 17% van de totale overheidsinkomsten.

Na de invoering van de voordelige verdeelsleutel voor de Staat in het binnenland gaan ook de inkomsten uit het buitenland weer omhoog. Begin jaren tachtig vindt er een herziening plaats van de exportcontracten met onze Europese vrienden. Onderhandelaar Spierenburg, een oud-diplomaat, weet de afnemers ervan te overtuigen akkoord te gaan met een hogere prijs (de Duitsers betalen 3,5 Pfennig meer per kubieke meter en dat levert de Nederlandse staat alleen al 1,5 miljard gulden aan winst op). In 1986 pieken de aardgasinkomsten op 24,5 miljard gulden, dat is dan ongeveer 16% van de staatsinkomsten.

Maar dan keert het tij. Halverwege de jaren tachtig prijst het OPEC-kartel zich uit de markt. Als gevolg daarvan daalt de olieprijs, en dus ook de gasprijs, met een noodvaart. Tegelijkertijd dringt in Nederland het principe van ‘zuinig verbruik’ door. Er wordt dus minder gas afgenomen. De inkomsten nemen een duikvlucht. Dat is reden voor het kabinet Lubbers III om de invloed van de aardgasbaten op de schatkist te verminderen.

Ruud Lubbers pleit voor een apart fonds en dat wordt door Koos Andriessen, minister van Economische Zaken, in de jaren ’90 wettelijk vastgelegd: het Fonds Economische Structuurverstersterking (FES). Uit die FES worden tegenwoordig de HSL, de Betuwelijn maar ook allerlei milieumaatregelen en wetenschappelijk onderzoek bekostigd. Inmiddels vloeit de helft van de aardgasinkomsten naar het structuurfonds. Zo is het door minister De Pous lang verbeide aardgaspotje er toch nog gekomen.

Kabinetscrisis voorkomen

Waar het aardgasgeld precies is gebleven is moeilijk te zeggen. Het is immers via de algemene middelen jarenlang overal voor ingezet. Maar bij de besluitvorming rondom de Oosterscheldedam blijkt wel zeer duidelijk hoe belangrijk het geld was.

Het kabinet-Den Uyl staat in 1976 op springen. Aanleiding is de onenigheid over de oplossing voor de Oosterschelde. Om een herhaling van de watersnoodramp in 1953 te voorkomen is het volgens een deel van het kabinet (PvdA, KVP en ARP) nodig om met een 9 kilometer brede stormvloedkering de mond van de Oosterschelde af te sluiten. Maar milieuorganisaties, en met hen coalitiepartijen PPR en D66, zien dat anders. Als bij een afsluiting van de Oosterschelde de aanvoer van vers zout water en de getijdenwerking verloren gaan, zal immers ook veel flora en fauna in het gebied het ontgelden. De gemoederen lopen hoog op, ook in de boezem van het kabinet.

De mogelijke oplossing is technisch extreem ingewikkeld, een dam met schuiven die normaal open staan en alleen bij stormvloed worden gesloten. Maar die oplossing is nooit eerder toegepast en daardoor veel en veel duurder: ruim anderhalf miljard gulden meer dan een ‘gewone’ dichte dam. Premier Den Uyl wil er alles aan doen om zijn kabinet heelhuids door de moeilijke beslissing heen te loodsen, desnoods door een forse greep in de aardgaspot. Duisenberg, destijds minister van Financiën, vindt de oplossing financieel niet verantwoord en wil eigenlijk de stekker uit het project trekken. Maar de geschiedenis leert dat het anders is gelopen. Tjerk Westerterp, zegt daarover: “Ik had Andriessen en Aantjes al gewaarschuwd: ‘Daar komt mogelijk een kabinetscrisis aan’. Maar de volgende ochtend belde Duisenberg mij op: ‘We hebben vannacht vergaderd met Den Uyl. Ik kan het financieel onaanvaardbaar niet uitspreken, want dan komt er ook een breuk in de PvdA.’”

Den Uyl heeft zijn minister van Financiën, Duisenberg, tot de orde geroepen en het aardgasgeld ingezet tegen een kabinetscrisis. Want dat aardgas de Oosterscheldedam heeft gefinancierd ligt volgens Westerterp vast: “Als wij die aardgasbaten niet hadden gehad, waar hadden wij dan zo’n enorm bedrag vandaan moeten halen?” Daarmee krijgt Westerterp in zijn eigen woorden een “wereldwonder’” op zijn naam, waar hij in de onderhandelingsfase aanvankelijk zelfs tegen was. Tien jaar, en een flinke kostenoverschrijding, later is de dam een feit. Koningin Beatrix sluit de laatste schuif en spreekt de woorden: "De stormvloedkering is gesloten. De Deltawerken zijn voltooid. Zeeland is veilig."

‘Dutch disease’

Er komt gaandeweg meer geld beschikbaar als na de oliecrisis van ’72-‘73 de olieprijzen stijgen en daarmee ook de aardgasinkomsten. Daar profiteert in eerste instantie het kabinet Den Uyl (1973-1977) van. Marcel van Dam: “Ik herinner me nog een vergadering van PvdA-bewindslieden waarin gezegd werd: ‘We zitten de komende tientallen jaren op rozen’”. Het geld wordt snel en makkelijk uitgegeven, de collectieve sector groeit, lonen stijgen explosief en de gulden wordt sterker.

Een nieuwe economische term doet zijn intrede: Dutch disease. De hoge lonen en de harde gulden tasten de Nederlandse concurrentiepositie aan. Volgens KVP-kamerlid Harry Notenboom is het beleid funest voor de economie: “De belastingdruk bleef omhoog gaan, de begrotingstekorten bleven stijgen, ook naast die onverwachte extra aardgas opbrengst. Dat kwam hem (Den Uyl) goed uit, maar daardoor is wel de aanzet gegeven voor de explosie van uitgaven.” Een andere term die dan ingeburgerd raakt is verjubelen.

Jan Terlouw heeft als fractievoorzitter van D66 en later minister van economische zaken de hoogtijdagen van de aardgasopbrengsten meegemaakt. Terugblikkend merkt hij op: “Het geld verjubelen zoals in het begin gebeurde, werkgelegenheid scheppen tegen 100 duizend gulden per arbeidsplaats, buurtcentra en verenigingen subsidiëren. Er gebeurde van alles wat niet rendabel bleek te zijn. Dat had natuurlijk veel beter gekund.”

Maar het verjubelen is niet alleen voorbehouden aan het kabinet-Den Uyl, ook de volgende kabinetten raken verslaafd aan het aardgas. Het begrotingstekort onder het kabinet-Van Agt loopt zelfs op tot 12%. Marcel van Dam: “Wiegel hield het raam open en Van Agt gooide het geld naar buiten.” Volgens Van Dam (PvdA) is het een zwakte van de democratie dat politici geen raad weten met extra inkomsten: “ Die willen ze direct uitgeven, daar zijn ze niet tegen bestand.”

In de loop van 40 jaar is er inmiddels ruim 160 miljard doorheen gejaagd. Achteraf is het verleidelijk om te zeggen dat het verjubeld en verspild is. Maar dan moet niet vergeten worden dat er ook hele wezenlijke zaken mee zijn betaald: een uniek sociaal stelsel, de Oosterscheldedam, grote stukken spoorlijn, om maar niet te spreken van de politieke stabiliteit. Toch is die belangrijke rol van de aardgasinkomsten nauwelijks bekend onder het gemene volk. Van Dam heeft daar wel een verklaring voor: “Eigenlijk is het een taboe om te spreken over de stijgende aardgasopbrengst. Het is makkelijker om met doemscenario’s te proberen het land te hervormen dan te zeggen dat we eigenlijk een rijk land zijn.” Misschien horen we daarom onze ministers ook nu niet spreken over de 160 miljard die nog onder de grond zit.

Regie: Ad van Liempt
Research: Emma Jackson, Hasan Evrengün