Ontwikkelingshulp Jamaica

Op het Caribische eiland Jamaica regeert in de tweede helft van de jaren zeventig de socialist Michael Manley. Jamaica is een ontwikkelingsland en Nederland verstrekt ontwikkelingshulp. Sterker nog, Nederland is het grootste donorland van Jamaica en het land dat de zachtste voorwaarden aan die ontwikkelingshulp stelt. Tussen 1978 en 1980 verstrekt Nederland in totaal voor ruim 100 miljoen gulden aan leningen bij vooruitbetaling, geld waarvan onduidelijk is wat ermee gebeurde.

Ontwikkelingshulp aan Jamaica
‘Voor verdere bemoeienis uwerzijds zie ik geen aanleiding’, luidt het codebericht dat tijdelijk zaakgelastigde Jaap Verdonck Huffnagel in de Nederlandse ambassade in Kingston op 7 juli 1980 op zijn bureau krijgt. Het komt van het ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag en is klare taal: hou je er buiten, wij bepalen wat er gebeurt. De jonge diplomaat -hij is eind 20- heeft het geluk een post te hebben getroffen waar de ambassadeur al snel vertrekt en hij als tweede man het roer kan overnemen. Maar langzamerhand komt Verdonck Huffnagel klem te zitten tussen het ministerie in Den Haag en de autoriteiten in Kingston.

Sinds 1972 is Michael Manley de premier van het Caribische eiland. Manley voert een onafhankelijke buitenlandse politiek, waarbij hij zich niet wil binden aan één van de machtsblokken van de Koude Oorlog. Zijn regering steunt de strijd van de Cubaanse militairen in Angola, maar veroordeelt tegelijkertijd de Russische inval in Afghanistan en van Amerika wil hij niet veel weten. Manley weet met zijn toespraken de massa in vervoering te brengen, is een man met de gave van het woord. In de ogen van de Amerikanen is vooral zijn warmer wordende band met de Cubaanse leider Fidel Castro verdacht. Daarnaast is zijn partij, the People’s National Party (PNP), voorstander van een groot aantal economische experimenten. Ook dat maakt de Amerikanen nerveus, die vrezen dat Manley probeert Jamaica het communistische kamp binnen te loodsen.

Jamaica ontvangt dan al jaren ontwikkelingshulp. Nederland steunt verscheidene projecten, zoals het opknappen van krottenwijken, onderwijs- en landbouwprojecten. De steun aan de linkse regering van Michael Manley in Jamaica is een erfenis van het sociaal-democratische kabinet Den Uyl (1973-1977), met de bevlogen Jan Pronk op ontwikkelingssamenwerking. ‘Het had iets te maken met de ideologische congruentie tussen de regering Manley en de Nederlanders’, zegt Michael Prescod, die in die tijd op het Jamaicaanse ministerie van Financiën werkt. Het past in het idee van de Socialistische Internationale, waarin getracht wordt de armoede in de Derde Wereld te bestrijden. Nadat er in de eerste helft van de jaren zeventig nog weinig contact is, krijgt Nederland vanaf 1976 interesse in Jamaica. ‘Wij waren erg blij met de Hollanders’, glimlacht Prescod, ‘ze waren open tegenover Jamaica, zonder idée fixe, zonder vooroordelen. Je kon met ze praten.’

Nederlandse ontwikkelingshulp: betalingsbalanssteun
Maar het gaat Jamaica niet voor de wind. ‘Economisch ging het belazerd slecht’, zegt Verdonck Huffnagel, die in zijn drie jaar op het eiland veel in regeringskringen vertoeft. ‘Om het simpel te zeggen: het was een typisch fenomeen van die tijd, van een aantal Derde Wereld leiders die idealen hadden die zich niet verdroegen met de economische realiteit.’ Niet alleen economisch gaat het in Jamaica slecht, politiek is het ook op zijn zachtst gezegd onrustig. ‘De toestand was in die tijd vrij ontplofbaar. Bizar, je kon boven in Kingston rustig staan te golfen, terwijl je beneden duidelijk machinegeweervuur hoorde ratelen. Er werd in de sloppenwijken in downtown Kingston behoorlijk gevochten; elke nacht vielen er wel zes doden’, herinnert Verdonck Huffnagel zich in het rustige Noord-Hollandse Laren.

‘De toestand was niet rooskleurig’, zegt ook Jan Sneep, toentertijd werkzaam bij ontwikkelingssamenwerking. Sneep is in die tijd medewerker van de Directie Technische Hulp (DTH) van het ministerie in Den Haag. Onder DTH vielen de projecten die het ministerie in de verschillende ontwikkelingslanden begeleidde. ‘De economische situatie en ook de positie van de armsten der armsten werd steeds pijnlijker. De armer werden armer en de rijken rijker, zo hadden we de indruk’. Op de vraag hoe dat kwam, is hij duidelijk: ‘Door een verkeerde verdeling van de beschikbare middelen en een verkeerde aanwending ervan. Ik denk dat de regering Manley steeds minder grip had op de economie en meer en meer sprongen maakte om te proberen de zaak gaande te houden. En dat lukte niet al te best, want de economie kachelde achteruit en daarmee de situatie voor de bevolking’, aldus Sneep.

De financiële situatie van Jamaica is zo precair geworden dat het land niet meer voldoet aan de eisen die het IMF aan zijn leningen stelt. Het IMF vindt dat het land dat de leningen ontvangt, een bepaalde hoeveelheid geld in de schatkist moet hebben. Jamaica heeft dat niet, maar Nederland wil wel helpen. In 1978 besluit Nederland het aantal concentratielanden terug te brengen van achttien naar vijf. Volgens minister Jan de Koning is dat noodzakelijk om juist in die landen gerichte projecthulp te bieden, zo verklaart hij in een uitzending van Panoramiek. In de landen met een te hoog inkomen per hoofd van de bevolking -de middeninkomenlanden, waaronder ook Jamaica valt- zal financiële hulp worden gegeven, aldus De Koning. Jamaica zal nog een paar jaar leningen ontvangen als afbouwregeling. Met die leningen worden de overheidsgelden van Jamaica aangevuld: betalingsbalanssteun. Die steun valt binnen het ministerie onder de Directie Financieel-economische Ontwikkelingssamenwerking (DFO), de directie waar in die periode de jonge juriste Eveline Herfkens aan het begin van een imposante carrière staat.

Dan dient 1980 zich aan. Het is een verkiezingsjaar voor Jamaica, waarin Michael Manley zijn linkse beleid verdedigt tegen de conservatieve Edward Seaga, die een Amerikaans model van kapitalisme aanhangt. En precies dat jaar besluit Nederland de grootste lening, 49 miljoen gulden, als betalingsbalanssteun aan Jamaica over te maken.

Een bijzondere behandeling voor Jamaica
Want Nederland hanteert in het geval van Jamaica een uitzonderlijke procedure. Onder de normale procedure bleef het ontwikkelingsgeld in Nederland, zegt Frans Wensveen, die dan bij de Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden (NIO) werkt. Het aan een ontwikkelingsland toegezegde ontwikkelingsgeld blijft opgepot in Nederland. Dit land kan vervolgens producten bestellen bij bedrijven in Nederland of in het eigen land, die bedrijven sturen vervolgens de factuur naar de NIO.

Maar in het geval Jamaica verloopt het anders. ‘Jamaica had vanaf het begin leningen die eigenlijk buiten de NIO om liepen. Weliswaar zorgde de NIO voor de procedure van opmaak van de leningen, dat was allemaal hetzelfde, ook administratief was het allemaal gelijk. Maar de vorm van uitkering van de gelden was anders. Daar werd ons gevraagd grote delen van de lening direct over te maken naar de Bank of Jamaica in New York; naar de Centrale Bank. En die bedragen werden gebruikt als betalingsbalanssteun, om de solvabiliteit op te krikken. In ieder geval werd het geld daar gestald en vanuit daar betalingen gedaan’, zo verklaart Wensveen, die het altijd een vreemde gang van zaken heeft gevonden. Jamaica ontvangt de bedragen in die jaren bij vooruitbetaling, een regeling die ‘pre-disbursement’ wordt genoemd. Maar ook dan moeten de Jamaicanen de bestedingen verantwoorden. De NIO ontvangt bij elke besteding een brief van Michael Prescod van het Jamaicaanse ministerie van Financiën waarin die vraagt een bepaald bedrag aan een bepaalde hoeveelheid producten te mogen besteden. ‘Maar wat we er dan mee deden was het volgende: wij wisten dat de hele controle van de besteding van het geld bij Buitenlandse Zaken lag. Dat was de uitzondering. Dan belde ik met BZ, met Eveline Herfkens, die het meteen herkende of zei: “Ik bel je terug”. Dan kregen we een akkoord: “Je kan het betalen”. Maar we betaalden niet, want we hadden de lening al betaald!’, aldus Wensveen.

Het nadeel van deze handelswijze is dat de controlefunctie van de NIO wordt omzeild en in de handen van de Jamaicanen geplaatst. Door de vooruitbetaling krijgt Jamaica het geld in handen en is het aan diezelfde Jamaicanen de gelden op de juiste wijze te verantwoorden. Maar daardoor is er weinig zicht op de bestedingen. ‘Doordat wij niet zoveel betrokkenheid hadden bij de besteding van de bedragen van Jamaica, waren wij puur administratief op dat vlak. Bij andere landen waar we midden in de projecten zaten, gingen we ook nog wel eens naar de bedrijven toe om te kijken: “Is dat nou echt een brandweerboot of is het echt wel een suikerfabriek?”’. Bij Jamaica komt het tussen 1978 en 1980 neer op afboeken van de leningen, zonder te weten of het werkelijk wordt besteed aan wat ze zeggen. ‘Het was een beetje struisvogelpolitiek: wat niet weet, want niet deert. Maar we hadden ook geen reden te veronderstellen dat het niet goed zou zijn, want er waren altijd mensen die het controleerden. Zeiden ze. En wij kregen een fiat van Eveline Herfkens, dus het zat toch goed?’ vraagt Wensveen.

Onduidelijke bestedingen
Heikel punt bij de bestedingen in 1980 zijn de verkiezingen. Wanneer Manley die verliest, moet zijn opvolger Seaga aan Nederland verantwoording afleggen over gelden die door, de door hem sterk veroordeelde, vorige regering zijn uitgegeven.

Als Nederland in 1978 Jamaica afvoert van de lijst van concentratielanden, zegt het toe nog vier à vijf jaar geld beschikbaar te stellen voor de afbouw van de lopende projecten. Maar in 1980, het verkiezingsjaar, wordt dat geld op een hoop geveegd en rechtstreeks naar de Bank of Jamaica overgemaakt. Sneep, die bij de projecthulp werkt en diplomaat Verdonck Huffnagel komen in aanvaring met de Directie Financieel-economische Ontwikkelingssamenwerking. ‘Er werd aan onze fondsen geknabbeld. En daarom was de vraag: “Wat nou als Manley valt en er een andere regering komt?” Want daar is dat geld ook voor. Dat geld is niet voor regeringen, dat geld is voor projecten’, zegt Sneep die zijn verontrusting in 1980 in een memorandum kenbaar maakt.

Verdonck Huffnagel maakt meerdere keren bezwaar tegen de vooruitbetaling van de ontwikkelingshulp. In zijn codebericht van 24 april 1980 schrijft hij de ministers van Ontwikkelingssamenwerking, Buitenlandse Zaken, Financien en Economische Zaken: ‘Ik betreur ten zeerste vernomen te hebben dat U bent ingegaan op het verzoek tot vooruitbetaling van het totale leningbedrag, deels wegens opnieuw de verkiezingsstijd, maar voornamelijk wegens de volstrekt onvolmaakte werking van dit systeem gerelateerde aan de verlichting van de benarde betalingsbalanssituatie’, en concludeert dat hij met zijn minister van inzicht verschilt en dat het uitdragen van diens beleid in deze hem zwaar valt. ‘Ik zei: “We leven in de aanloop naar verkiezingen, het Nederlandse beleid is gericht op het verlenen van humanitaire hulp. Als wij de ontwikkelingsrelatie met Jamaica willen continueren, dan moeten we dus zorgen dat we ons niet verdacht maken van het geven van politieke hulp”’. Volgens Verdonck Huffnagel was het zonneklaar dat Manley niet een derde keer herkozen zou worden. Maar het is precies in die periode dat de premier betalingsbalanssteun ontvangt. ‘Daar was ik tegen’, zegt Verdonck Huffnagel, ‘omdat ik wist wat er mee gebeurde’. Maar met het genoemde telegram krijgt de diplomaat de opdracht zich erbuiten te houden. ‘Kijk nog zo’n bizar bericht: “Mijn analyse van de politieke affecten van mijn hulpaanbod is als volgt: hulp van regering tot regering impliceert immer steun aan een bepaalde regering die op dat moment aan het bewind is”. Wat is duidelijker dan dat? Wij steunen de huidige regering van Jamaica. Terwijl naar de Kamer toe beleden wordt dat wij een doelgroepenbeleid voeren; doelgroep is niet een regering. En ik zit daar niet voor in Jamaica. Ik zit daar om de effectiviteit en de efficiency van de Nederlandse ontwikkelingsgelden te waarborgen dat de Nederlandse belastingbetaler waar voor zijn geld krijgt. Ik zit daar niet om een regering in het zadel te helpen’.

Michael Prescod vermoedt dat de Jamaicaanse autoriteiten zelf op pre-disbursement aandrongen, zeker weten doet hij het niet meer. Het verbaasde hem en zijn collega’s altijd dat Nederland zulke zachte voorwaarden stelde. In een gesprek met Sneep op de ambassade in Kingston een maand na de verkiezingen, vertelt Prescod dat hij en zijn medewerkers tot het laatst toe hadden gehoopt ‘dat Nederland niet zo dom zou zijn om al maar geld over te blijven maken. Zij wisten hoe het werd besteed in Jamaica. Er waren zelfs geruchten dat het naar de partijpot ging, dat weten we allemaal niet. Maar het werd wel voor verkiezingsvoedsel gebruikt. Met uitdeling probeerde men mensen te paaien op de partij van Manley te stemmen. En die ambtenaren zagen met lede ogen aan hoe die 49 miljoen uit 1980 als sneeuw voor de zon verdween aan alle mogelijke zaken die niet echt de economie bevorderden’, zegt Sneep die van de ontmoeting een verslag maakt. In dat verslag, gedateerd 6 december 1980, staat inderdaad te lezen dat Prescod toegeeft dat de regering-Manley het geld voor politieke doeleinden heeft gebruikt, bijvoorbeeld voor de aanschaf van voedsel om kiezers gunstig te stemmen “election-food”’. Prescod kan zich daar nu niets van herinneren, maar vraagt zich nog altijd af waarom Nederland de zachtste voorwaarden stelde. Bij andere landen was er altijd een “catch”, het kon altijd alleen in het donorland worden besteed. De Nederlanders waren daarin makkelijker’, zegt Michael Prescod. ‘We begrijpen het nog steeds niet. Maar ja, een gegeven paard…’.

Onderzoek door de Algemene Rekenkamer
‘Miljoenenhulp aan Jamaica verdwenen’ kopt de Telegraaf op 8 december 1980. Op het ministerie is dan al twee maanden eerder het gevoel ontstaan dat de zaak misschien niet helemaal in de haak is. De opvolger van Verdonck Huffnagel, ambassadeur Van Gelein Vitringa, krijgt in oktober 1980 de opdracht eens bij de Jamaicaanse autoriteiten na te gaan hoe het zit met de gelden. Hoeveel resteert er nog van de 100 miljoen die werd verstrekt? Zijn antwoorden en de opmerking dat hij op zijn beurt van de Jamaicanen het verzoek kreeg aan te geven hoeveel ze nou eigenlijk hadden uitgegeven, stemmen niet vrolijk, maar het ministerie besluit te doen alsof er niets aan de hand is. Op de kamervragen die daags na het artikel in De Telegraaf volgen, antwoordt het ministerie snel en doeltreffend. Kamerleden Verkerk-Terpstra, Waalkens en Hermans (allen VVD) worden het bos in gestuurd: er is helemaal geen geld weg, alles is tot op de laatste paar duizenden guldens door de Jamaicanen verantwoord. Maar tegelijk staat er in het antwoord dat de ontwikkelingsgelden in de algemene middelen van de Jamaicaanse overheid vloeien en dat zodoende moeilijk is vast te stellen welk deel van die middelen uit Nederland afkomstig is. Hoogst merkwaardig, vindt ook Joop Knijff, toentertijd onderzoeker bij de Algemene Rekenkamer, het orgaan dat toezicht houdt op de overheidsuitgaven. Hij besluit de gang van zaken eens tegen het licht te houden en komt tot de conclusie dat ‘een waarborg voor een rechtmatige besteding ontbreekt’, zo staat in het rapport van de Rekenkamer in 1984.

Knijff komt erachter dat de Jamaicanen helemaal nog niet alles hebben verantwoord en zeker niet op het moment dat de antwoorden op de kamervragen werden gemaakt. Sterker nog, de eerste van de lijsten met bestedingen die de Jamaicanen opstellen, arriveert pas het jaar ná het antwoord aan de kamer waarin staat dat alles tot op de gulden is verantwoord. Knijff en zijn medewerker leggen de verstrekte leningen naast de lijsten met de bestedingen en komen tot de conclusie dat er toch een gat zit van zo’n vijftien miljoen gulden. Daarnaast is er geen enkel bewijs dat de goederen waaraan Jamaica zegt het geld te hebben besteed, ook daadwerkelijk geleverd zijn. Als bewijs van aanschaf blijkt Jamaica steevast de pro-forma rekening, de offerte, te overleggen. Of en wanneer de goederen die op de offerte staan zijn geleverd, blijft dan steeds onduidelijk. Het geld kan net zo goed aan andere goederen zijn gespendeerd, iets dat Verdonck Huffnagel sterk vermoedt. Het bewijst niet dat het geld onrechtmatig is besteed, maar het bewijst ook niet dat het geld wel rechtmatig is uitgegeven.

Hoever reikt de macht van de ambtenaar?
De rekenkamer publiceert haar rapport in 1984. De Koning is dan al minister-af en Eveline Herfkens heeft het departement van Buitenlandse Zaken inmiddels verruild voor het kamerlidmaatschap van de Tweede Kamer. Eegje Schoo, die dan minister van Ontwikkelingssamenwerking is, belooft beterschap: het verstrekken van leningen op basis van pre-disbursement zal niet meer voorkomen. Toch zorgt navraag in 2003 nog voor onduidelijkheid. De afdeling voorlichting van Buitenlandse Zaken heeft grote moeite erachter te komen hoeveel van deze leningen nog uitstaan en is met het concept pre-disbursement lange tijd onbekend. Uiteindelijk blijkt nu nog ongeveer 14,7 miljoen euro te moeten worden terugbetaald. Omdat de leningen uit het pre-computer tijdperk stammen, kunnen alleen gegevens van na 1991 worden verstrekt. In de periode na 1991 werd van de leningen 67% kwijtgescholden en 33% door Jamaica terugbetaald.

Maar in hoeverre bepaalt een ambtenaar van Buitenlandse Zaken het beleid? Op het ministerie is het gebruikelijk jonge mensen snel veel verantwoordelijkheid te geven. Wanneer je die bewijst aan te kunnen, stijg je snel in de hiërarchie binnen het departement. Herfkens, tegenwoordig werkzaam bij de Verenigde Naties in New York, wilde niet aan de uitzending meewerken, maar zwakt in een schriftelijke reactie haar invloed af:
‘Staatsrechterlijk is de minister politiek verantwoordelijk en niet de ambtenaren. Feitelijk worden besluiten op ambtelijk niveau genomen; maar ze worden altijd goedgekeurd en geparafeerd door de lijn; afdelingshoofd, directeur, etc. Het besluit betalingsbalanssteun te geven aan Jamaica werd door de minister zelf genomen hetgeen blijkt uit het feit dat hij het zelf in een gesprek met de Jamaicaanse minister meedeelde. De suggestie dat een junior beleidsmedewerker daar verantwoordelijkheid voor draagt en zich daar voor in het programma Andere Tijden moet verantwoorden, is daarom niet alleen ongepast; het berust ook op een gebrek aan basale kennis van staatsrecht en de gang van zaken op een ministerie. De verklaringen van de gepensioneerde ambtenaren in het programma zijn extra opmerkelijk aangezien zij destijds in het geheel niet werkzaam waren op financiële ontwikkelingsdossiers, maar op technische hulp en diplomaat en geheel geen invloed hadden op financiële dossiers’, zo leest de verklaring van Herfkens.

Genoemde ambtenaren denken daar anders over. Verdonck Huffnagel wijt het aan ‘de bizarre macht die Eveline Herfkens binnen de linkervleugel van de PvdA had op dat moment en de bizarre macht die die linkervleugel van de PvdA had binnen een kabinet waarin ze niet eens vertegenwoordigd was’. Volgens hem hield het kabinet de linkse oppositie op die manier stil en kon het zo binnen Nederland de eigen politieke lijn uitsturen. ‘Iets anders kan ik me niet voorstellen. Ze was junior beleidsmedewerker, maar kon zich dingen veroorloven waar je “U” en “meneer” tegen zegt’, aldus de gewezen diplomaat.

Ook Sneep zoekt het bij de persoonlijke macht van Herfkens: ‘Zij beïnvloedde het beleid van de minister, zodanig dat het haar kant op ging. En ze kon dat doen omdat de PvdA erachter zat, in goed overleg met De Koning’, zegt Sneep. ‘De Koning heeft mij ooit verteld dat hij Joop den Uyl had beloofd Manley nooit in de steek te laten. Dat is de politieke verklaring voor alles dat er gebeurd is, waarmee Herfkens haar gang kon gaan. En waardoor wij geen poot aan de grond kregen met onze argumenten’.

Foto’s uit privé-collecties geïnterviewden
Foto’s uit archief Ministerie van Buitenlandse Zaken
Instituut voor Beeld en Geluid
Archief Buitenlandse Zaken
Archief Algemene Rekenkamer
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer